4.2. Российский федерализм в исторической ретроспективе

Политическая централизация, определявшая пружины российской государственности, не способствовала развитию идей федерализма на отечественной почве. В то же время в течение веков доминирующим был имперский принцип, подразумевающий многообразие вер, культур, народов и способов управления и позволяющий тем самым укреплять государственную целостность. Другое дело, что проведение этого принципа в жизнь выливалось в жесткое давление центральной власти, и со временем тенденции унификации социальной, политической и культурной жизни стали получать все более полное воплощение в исторической практике.

Абсолютизм в России вместе с тем явственно продемонстрировал свои пределы к концу XVIII в. В страну начали проникать идеи Просвещения, определенные зачатки либеральных представлений. Громадное воздействие на умы оказала Великая Французская революция, нанесшая сильнейший удар по «старому порядку» с основанными на нем династическими государствами. Именно в этих условиях, наряду с принципами свободы и равенства, в политический лексикон России стали прочно входить такие понятия, как «федерализм», «федерация», «федеративное устройство». Более того, эти понятия с самого начала переросли рамки политической философии, примерялись к российской действительности.

Уже А. Н. Радищев (1749–1802), русский писатель, философ, в своих размышлениях о будущем страны не мог обойти молчанием тему федерализма. Россию он видел как союз небольших республик, в своей политической практике опирающихся на принципы непосредственной демократии. Принцип федерализма являлся предметом тщательного анализа декабристов П. И. Пестеля и Н. М. Муравьева, оценивающих его с противоположных позиций (декабристы, члены тайных обществ второй половины 1810-х–первой половины 1820-х гг., организовавшие антиправительственное восстание 14 декабря 1825 г.).

Через «искус» федерализма прошли и некоторые реформаторы из правительственного лагеря. Один из первых планов федерализации страны был предложен в России Н. Н. Новосильцевым, одним из либерально настроенных ближайших доверенных лиц императора Александра I. «Государственная Уставная грамота Российской империи», подготовленная в 1818 г., претерпела влияние идей либерального конституционализма, предусматривала разделение государства на наместничества, обладающие собственными двухпалатными сеймами и значительной внутренней автономией. Столетие спустя к федеративной идее обратился другой либеральный реформатор из правительственного лагеря – П. А. Столыпин. В целом же после императора Александра I в России на идеи федерализма в правительственной политике обращают меньше внимания. Но они достаточно отчетливо вписываются в содержание оппозиционных концепций и течений. Это – идеи славянской федерации (Н. И. Костомаров, М. П. Драгоманов, В. И. Ламанский), федерализма в русском анархизме (М. А. Бакунин, П. А. Кропоткин), земского федерализма (А. П. Щапов). Со временем идеи федерализма получают свое академическое воплощение, прежде всего в трудах русского юриста, правоведа, философа А. С. Ященко (1877–1934).

Динамика политического процесса тем не менее опережала теоретический поиск, и сами вопросы практического переустройства общества предстояло решать «на ходу», в сложных условиях бурного революционного времени. В практическую плоскость проблемы федерализации страны вошли сразу же после победы Февральской революции 1917 г. В сентябре 1917 г. в Киеве прошел Конгресс народов России, в котором участвовали 93 делегации, представлявшие народы и национальные движения России, за исключением поляков и финнов. Участники конгресса единодушно высказывались за преобразование России в демократическую федеративную республику. Тогда же глава Временного правительства А. Ф. Керенский заявил, что свободная Россия должна быть децентрализованной, то есть федеративной, но провозгласить ее таковой вправе лишь Учредительное собрание – представительный орган, избранный в ноябре 1917 г. и созванный в январе 1918 г. для определения государственного устройства России.

Наиболее последовательно принцип федерации проводили социалисты-революционеры (эсеры), для которых федерализм стал программной установкой еще в годы первой русской революции. Лидер партии В. М. Чернов прямо апеллировал к интернационализму Бакунина, «выразившего вековую, заветную идею нашего социализма – идею федеративного переустройства исторически сложившихся государств-левиафанов внутри, идею федерирования между собою нынешних государств вовне, идею федеративной общечеловеческой кооперации равноправных народностей, автономному культурному развитию которых должны быть обеспечены гибкие и свободные политические формы». Разносторонний мыслитель П. А. Сорокин, примыкавший в то время к эсеровской партии, именно в этот период обратился к предметной разработке проблем федерализма.

Временное правительство и входившие в правительственную коалицию партии не успели разработать программы о будущем федерации в России. Большевики1 противоречиво относились к федерализму. После февральской революции 1917 года большевики стояли на позициях, которые могут быть названы скорее унитарно-автономистскими, поскольку считали, что мировая революция приведет к Соединенным штатам мира как государственной форме объединения свободных наций.

Но уже в мае 1917 г. Ленин, объективно оценивая настроения широких народных масс, пришел к идее федерации народов, при котором великороссы предлагают братский союз всем народам и составление общего государства по добровольному согласию каждого отдельного народа. При этом все народы без исключения получают право решать, хотят ли они жить в отдельном государстве или в союзном государстве с кем угодно. Признание федерации как плана государственного устройства на переходный период зафиксировано в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г.), заявляющей, что Россия становится Российской Советской Федеративной Социалистической Республикой (РСФСР). Позднее, когда обсуждался вопрос объединении в едином государстве частей бывшей Российской империи (России, Малороссии, Беларуси, Закавказья), развернулась борьба унитаристов (в их числе был Сталин) и федералистов, возглавляемых Лениным. Федерализм был положен в основу Договора об образовании СССР.

Этот союзный договор определял предметы ведения СССР, его верховные органы власти, утверждал обязательность декретов и постановлений Совнаркома СССР для всех союзных республик. К предметам союзного ведения отнесены международное представительство, оборона, пересмотр границ, государственная безопасность, внешняя торговля, планирование, транспорт, бюджет, связь, деньги и кредит. Конституция СССР (утверждена II съездом Советов СССР в январе 1924 г.) провозглашала союзные республики суверенными государствами, имеющими свои территорию, конституцию, гражданство, государственные органы, правовую систему.

С формальной точки зрения, СССР, таким образом, стал исключением среди федеративных государств: субъекты ни одной другой федерации никогда не получали статуса суверенного государства. На практике, однако, их декларированные права входили в противоречие с принципами демократического централизма; на его основе строились государственный аппарат СССР и правящая партия. Органы государственной власти и государственного управления образовывали единую систему при строжайшем подчинении нижестоящих органов руководства вышестоящим, поэтому акты вышестоящих органов были обязательны для нижестоящих.

Официальным был тезис, что в Советском Союзе создана новая историческая общность людей – советский народ. Действительно, исторические традиции, чувства единой исторической судьбы и т. п. во многом определяли политическую практику советской государственности. Хотя этнические группы, входившие в состав СССР, и были лишены фактического политического суверенитета, им гарантировались территориальная идентичность, различные образовательные и культурные институты на собственных национальных языках. Для многих народов были созданы национальные алфавиты и школы. Имела место существенная экономическая подпитка ранее отсталых регионов. Активно шли подготовка и выдвижение местных кадров в различных сферах деятельности (коренизация кадров).

Но настоящая федерация в СССР не утвердилась. Стержнем советской государственности оставалась монопольно правящая партия. В реальности решения при советском режиме принимались не органами, указанными в конституциях 1924, 1936 и 1977 гг., а верхними эшелонами аппарата КПСС, благодаря тому, что обладал широкими возможностями влиять на распределение должностей в органах исполнительной, законодательной и судебной властей. Все три «ветви» власти чаще всего были проводниками воли руководства КПСС. С помощью особой парламентской структуры и института – Верховного Совета (состав которого подбирался аппаратом КПСС) и правительства – Совета министров (состоящего в немалой степени из членов партии) руководство КПСС претворяло в жизнь свою волю. Во многом эта воля отражала общенациональные интересы государства. Но отсутствие разделения власти по «вертикали», присущего подлинным федерациям, приводило к тому, что «социалистический федерализм» лишь маскировал унитаризм.

Официальная идеология декларировала, что в СССР осуществлено соединение принципов «демократического централизма» с принципами социалистического федерализма, а это позволило-де полностью решить национальный вопрос, обеспечить суверенные права всех наций и одновременно согласованность и единство действий всех звеньев государственного механизма по всей стране. Фактически бюрократическая сверхцентрализация принятия решений в СССР привела к тому, что коллективные права наций на суверенитет и самоуправление не были обеспечены, местная специфика центром зачастую игнорировалась.

Аутентичные федеративные связи и отношения так и не были сформированы, и единство государства в первую очередь определялось характером КПСС, которая со временем все больше демонстрировала атрибуты не политической партии в классическом понимании, а скорее, «партии-государства». Поэтому ослабление правящей партии во второй половине 1980-х гг. объективно разрушало и важные «скрепы» советской государственности. Не случайно, отмена ст. 6 Конституции СССР, где закреплялась руководящая и направляющая роль КПСС в политической системе общества, в значительной степени стимулировала центробежные тенденции, приведшие в 1991 г. к развалу СССР.

---