1.2. Разработка и принятие Конституции России 1993 г.

Политические события в России начала 1990-х гг. остаются недостаточно изученными. По-прежнему используются упрощенные подходы для интерпретации конфликта союзного и российского руководства (1990–1991) и противостояния ветвей власти (1992–1993). В течение этого времени были сходные конфликты сначала в СССР, затем в России: парламенты (Съезды народных депутатов, Верховные Советы) СССР и РСФСР блокировали политические инициативы друг друга. В СССР ситуация усугублялась сепаратистскими действиями общественных движений и лидеров других союзных респуб­лик, в России – похожими движениями и лидерами автономных республик. Многообразие политических интересов, существовавших в обществе, упрощенно представлялось как противостояние лидеров (Горбачев – Ельцин, Ельцин – Хасбулатов) либо как конфликт отношений «старого» советского и «нового» посткоммунистического типов властвования.

На «раннем этапе» нового российского конституционализма (1990–1993) шли масштабные нововведения – включение в отечественную правовую систему новых институтов и норм, обеспечивающих начало интеграции России в международные организации (Совет Европы, ГАТТ – Генеральное соглашение о тарифах и торговле, было заменено в 1994 г. ВТО – Всемирной Торговой Организацией и др.). В Конституции России 1993 г. наряду с закреплением прав и свобод человека и гражданина (отдельная, II глава Конституции), определением в главе I Конституции основ конституционного строя, был обозначен приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров над российскими законами.

Все это масштабные нововведения начала 1990-х. Достижения этого этапа неизбежно сочетались с просчетами, формировавшими предпосылки последующих политических конфликтов. Необходимо внимательное изучение опыта конституционного строительства с учетом тех возможностей, которые не были использованы при выборе формы правления, закреплении полномочий государственных институтов, конституционно-договорного федеративного устройства, реализации модели местного самоуправления.

В декабре 1991 г. Беловежское соглашение (подписано на встрече глав республик РСФСР, Украины, Белоруссии Б. Н. Ельцина, Л. Д. Кравчука и С. Г. Шушкевича) зафиксировало прекращение существования СССР и заложило основу нового союза республик – Союза Независимых Государств (СНГ). После ратификации соглашения Верховными Советами этих республик, СССР был ликвидирован, Россия стала самостоятельным суверенным государством. СНГ был призван стать новой формой союзных связей республик, ставших независимыми субъектами международных отношений. Это было важно для легитимации решений трех глав государств, поскольку беловежская денонсация1 Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. вступала в противоречие с волей граждан советских республик. На референдуме 17 марта 1991 г. 113,5 млн граждан из 148,6 млн, то есть 76,4 % от общего числа голосовавших, высказались за сохранение обновленного СССР.

Разработка новой Конституции России началась еще в 1991 г., когда I Съезд народных депутатов РСФСР образовал Конституционную комиссию (далее – КК), которую возглавил Председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин (заместитель Р. И. Хасбулатов, ответственный секретарь О. Г. Румянцев). КК стала постоянно действующим органом и не только занималась разработкой новой конституции, но и участвовала в подготовке изменений и дополнений действующей Конституции.

Политические силы России (партии, общественные движения и отдельные лидеры) выдвинули свои проекты российской конституции. Наряду с проектом КК свои проекты предоставили Российское движение демократических реформ (РДДР), депутаты-коммунисты, группа С. М. Шахрая (на тот момент – сотрудник Администрации Президента России). Проекты имели весьма значительные отличия – от разных подходов к формированию высших органов государственной власти до различного видения особенностей территориального устройства России, развития местного самоуправления и др. Почти все проекты, за исключением проекта депутатов-коммунистов, предлагали введение поста президента – единоличного главы государства и, в некоторых вариантах, главы исполнительной власти. Коммунисты предложили вариант формы правления, при которой роль главы государства была бы передана Президиуму Верховного Совета (по аналогии с СССР).

В 1992 г. все российское общество ощутило «на собственном кармане» начало экономических реформ. За короткое время цены, которые государство перестало регулировать, резко влетели «вверх», что сильно ударило по большей части населения (особенно по тем, кто получал низкую зарплату). Удар оказался тем более мощным (многие экономисты называли такую стратегию реформ «шоковой»), если учесть, что в Сберегательном банке (главной финансовой структуре, в которой граждане хранили свои денежные накопления) все накопленные гражданами сбережения моментально обесценились.

Такой поворот в экономическом развитии страны серьезно сказался на отношениях Президента и правительства, с одной стороны, и Верховного Совета, с другой. Они все больше приближались к политическому кризису. В декабре 1992 г. был созван VII Съезд народных депутатов России, который являлся на тот момент высшим законодательным органом российского государства. Съезд отказал президенту в продлении его особых полномочий (это были особые возможности для главы государства), которые ранее были ему временно предоставлены для проведения экономической реформы.

Принять новую конституцию в условиях вражды главы государства и парламента было невозможно. VII Съезд стал на путь изменения действующей Конституции. Основные нововведения касались усиления позиций Верховного Совета и Съезда народных депутатов по отношению к главе государства и правительству. Было принято решение о том, что Верховный Совет дает свое согласие на назначение не только председателя правительства, но и четырех министров – обороны, иностранных дел, безопасности и внутренних дел. В конституции зафиксировали назначение председателя Центрального банка России Верховным Советом. Последний теперь получал полномочия представлять Президенту предложения о реорганизации, упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ (то есть парламент, по сути, мог определять структуру исполнительной власти).

Решением VII Съезда правительство стало подотчетно Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту. Еще одним весьма важным полномочием стало право Верховного Совета отменять указы и распоряжения Президента до разрешения дел об их конституционности в случае обращения в Конституционный суд РФ. Иначе говоря, Конституционный Суд – высшая судебная инстанция страны, которая дает толкование положений Конституции и следит за соблюдением законов, – должен был подтверждать законность решений, в том числе и Президента. Были усилены полномочия Верховного Совета как законодательного органа на постоянно действующей основе.

Продолжавшееся противостояние двух ветвей власти угрожало масштабными столкновениями в стране. Президент, не согласный с сокращением его полномочий, обратился к народу, минуя парламент. 10 декабря 1992 г. он выступил с «Обращением к гражданам России и ко всем избирателям», обвинив Верховный Совет и Съезд народных депутатов в противодействии реформам, в чрезмерных властных амбициях и предложив провести референдум по вопросам доверия к институтам государственной власти. Однако нарастание кризиса, недоверие ветвей власти друг к другу привели к тому, что референдум только обострил выяснение отношений между отдельными государственными структурами, не ослабил кризиса, а, скорее, направил в новое русло – выяснение уровня популярности ветвей власти и лидеров их возглавлявших.

20 марта 1993 г. президент РФ в телевизионном обращении к народу объявил о введении особого порядка управления страной, который предполагал приоритетный характер актов президента и его деятельности. В ответ был созван внеочередной IX Съезд народных депутатов, который 29 марта принял постановление «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума». Гражданам предлагалось ответить на следующие вопросы:

1. Доверяете ли Вы президенту Российской Федерации Б. Н. Ель­цину?

2. Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую президентом РФ и правительством РФ с 1992 г.?

3. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов президента РФ?

4. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?

Вопросы референдума были весьма противоречивы, что не могло не породить еще более сложную политическую ситуацию. Граждане были поставлены перед выбором двух разных политик, каждая из которых не была представлена обществу, а лишь косвенно определялась высказываниями отдельных лидеров. Кроме того, досрочные выборы, о которых шла речь в вопросах 3 и 4, не могли гарантировать прекращение конфликта ветвей власти в стране. Референдум не мог решить стоявших острых вопросов, но Президент посчитал его результаты подтверждением более высокой его легитимности, чем Съезда народных депутатов, «карт-бланшем» на продолжение реформ. Большую роль в таком политическом раскладе сыграла информационно-пропагандистская кампания СМИ. Известные политики, деятели культуры, писатели, музыканты, спортсмены активно привлекались к агитации в пользу позиции Президента.

Все это Б. Н. Ельцин использовал как возможность форсировать подготовку новой Конституции России и 5–6 мая 1993 г. представил президентский проект основного закона. В нем были серьезно усилены полномочия главы государства. 12 мая 1993 г. был подписан Указ Президента России «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации», где говорилось о созыве специального органа – Конституционного совещания, начавшего свою работу с 5 июня 1993 г. для доработки проекта Конституции России.

Общее количество участников Конституционного совещания (далее – КС) составило 250 человек; все они были разбиты на 5 групп, заседания которых проводились раздельно. По регламенту Конституционного совещания оно лишь готовило текст нового основного закона. Но многие политические силы увидели в таком решении угрозу, полагая, что КС станет Учредительным собранием (то есть органом, который разработает не только новую конституцию страны, но и фактически создаст новое государство).

Работа КС полностью контролировалась Администрацией Прези­дента. Нарастал конституционный кризис. 21 сентября 1993 г. Президент России издал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и «Обращение к гражданам России», где постановил прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Такой политический шаг Президента российский парламент расценил как прямое нарушение действующей Конституции, поскольку глава государства не вправе был учреждать новые конституционные органы, вводить даже на время порядок государственного правления посредством указов. Кроме того, своим решением президент не рекомендовал Конституционному Суду РФ созывать свои заседания до начала работы Федерального собрания (по сути, приостановил работу высшей конституционной инстанции).

Ответными шагами Верховного Совета России стали решения о прекращении полномочий Президента России и передаче этих полномочий вице-президенту А. В. Руцкому с 21 сентября 1993 г. Было сформировано «параллельное» правительство. В своем постановлении от 22 сентября 1993 г. Верховный Совет определил действия Президента РФ как государственный переворот. Мирный исход конф­ликта становился невозможным. Депутаты отказались покинуть здание Дома Советов в Москве. В результате это здание было окружено милицией и военными; в нем периодически отключались водоснабжение и электричество, блокировался подвоз продовольствия.

В течение 3–4 октября 1993 г. сторонники Верховного Совета прорвали блокаду Дома Советов, штурмовали Московскую мэрию, Останкино, чтобы получить телеэфир и донести свою политическую позицию народу. Здание Дома Советов было по приказу Б. Н. Ельцина обстреляно из танков. Р. И. Хасбулатов, А. В. Руцкой, А. И. Лукьянов, другие депутаты и министры «параллельного» правительства были арестованы и помещены в Лефортовскую тюрьму (в последующем все они были амнистированы решением Государственной Думы России). При обстреле «Белого дома» и столкновениях погибли и были ранены люди. Эта трагическая страница новейшей истории России отражает политические противоречия не только в подходах к реформированию социально-экономической системы страны, но и по вопросам новой формы правления («сильный президент» или «сильный парламент»). События лета–осени 1993 г. показали неготовность политических сил России к компромиссу.

После устранения с политической сцены оппонентов Президента доработка текста проекта конституции велась исключительно в кабинетах его администрации. 9 ноября 1993 г. проект конституции был опубликован в «Российской газете» и «Российских вестях» – официальных печатных органах российского государства. В стране развернулась агитация в СМИ за принятие новой конституции. Среди аргументов в пользу ее поддержки выдвигался тезис о прекращении неопределенности. Многие понимали, что в случае непринятия конституции, по которой в стране формировалось новое Федеральное Собрание, возникала опасность продолжения хаоса и политической нестабильности, так как вновь избранные в новый парламент депутаты оказались бы нелегитимными. Могла бы возникнуть вероятность новой легитимации и возвращения прежнего (разогнанного) парламента, смещения с должности президента Б. Н. Ельцина.

На референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция, хотя и с трудом, собрала необходимое количество голосов. На выборах депутатов, прошедших одновременно с референдумом, избрали первый состав Государственной Думы (палата нового парламента России – Федерального Собрания, представляющая интересы всех политических партий и движений страны, принявших участие в выборах) и Совета Федерации (палата Федерального Собрания, представляющая интересы российских регионов). В голосовании участвовали 58 187 755 зарегистрированных избирателей (54,8 %). За принятие конституции голосовали 32 937 630 избирателей (58,4 %); против – 23 431 333 (41,6 %).

Таким образом, в 1991–1993 гг. были закреплены совершенно новые общественные отношения, сформировались правовые основы новой политической системы:

– отказ от монопольной коммунистической идеологии, советской однопартийности, переход к многопартийности и политическому плюрализму;

– введение принципа разделения властей вместо верховенства представительных органов государства – Советов и подотчетности им всех остальных органов государства;

– отказ от примата государственной собственности, введение института частной собственности, наряду с переходом от принципа плановой экономики к провозглашению экономической свободы и конкуренции;

– курс на отказ от патерналистской роли государства и на продвижение позиции, предписывающей максимальное использование возможностей граждан в новой социально-экономической системе;

– учреждение института Президента России как главы государства, высшего должностного лица;

– формирование системы конституционного контроля, Конститу­ционного суда России;

– формирование основ независимого суда – отмена подотчетности судов Советам; полномочия судей были вначале продлены до 10 лет, а затем стали бессрочными; введение суда присяжных.

---