4.3. Становление, развитие и пути оптимизации
современного российского федерализма

В новый период своей истории Россия вступила как ослабленное децентрализованное государство, субъекты которого значительно различались по возможностям применять свои права. Провозгласив явочным порядком свой суверенный статус, отдельные республики стали выстраивать, по сути, конфедеративные отношения с центром. Конфедеративные отношения государств носят переходный и чаще всего временный характер и характеризуются как объединение независимых государств. Некоторые субъекты объявили о выходе из состава РСФСР (Чеченская республика), Татарстан закрепил в респуб­ликанской конституции положение о Татарстане как государстве, ассоциированном с Россией.

Для нейтрализации тенденций к конфедерации российское руководство инициировало обсуждение вопроса о необходимости заключения Федеративного договора, который способствовал бы децентрализации отношений центра и регионов, разделению предметов их ведения. Проект Федеративного договора был подготовлен к началу 1992 г.; 31 марта состоялось официальное его подписание. Федеративный договор сыграл позитивную роль в сохранении государства России, но при слабости федерального центра такой договор мог быть использован сепаратистами. Политологи отмечали, что шел «торг» субъектов Федерации с федеральным центром по поводу лояльности, что обусловило хрупкость федерации и дальнейшие политические конфликты. Поэтому одновременно с подготовкой Федеративного договора велась и разработка новой Конституции России (принята на Всероссийском референдуме 12 декабря 1993 г.).

Конституция учреждала в новой России федеративное государство. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Верховенство на всей территории страны получили Конституция России и федеральные законы. Конституция России обрела бόльшую юридическую силу в сравнении с Федеративным договором, договорами о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации.

Конституционный строй России, сформированный в результате принятия Федеративного договора, Конституции РФ 1993 г. и поправок к ней, федеральных законов, указов главы государства и постановлений Конституционного суда России, в аспекте территориального устройства обладает особенностями и специфическими характеристиками как позитивного, так и негативного свойства.

Говоря о положительных особенностях российского федерализма, следует отметить, что присущие ему механизмы централизма в лице широких полномочий главы государства – Президента России, верховенства центрального законодательства, вертикали органов исполнительной власти, сочетаются с дуалистическими и кооперативными отношениями центром и субъектов Федерации, системой местного самоуправления. Начала централизации в концепции российского федерализма способствовали интеграции и стабилизации системы государственной власти, правовой системы и экономики. Это обеспечивалось созданием централизованной модели разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами; введение унифицированной системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти в субъектах Федерации. Учреждались «мягкие» институты федерального вмешательства, такие как ответственность органов государственной власти субъектов Федерации за несоблюдение федеральной Конституции и федеральных законов, предоставление главе государства права назначения и принятия решения об отставке глав администраций (высших должностных лиц субъектов Федерации), контрольные и надзорные функции Конституционного Суда и органов прокуратуры по вопросам установления соответствия законодательства регионов Конституции России и федеральным законам, федеральные округа и полномочные представители Президента России в федеральных округах и др.

Конструктивный характер российского федерализма проявился и в ситуации с Крымом. Когда на Украине разразился политический кризис и совершился антиконституционный переворот (февраль 2014 г.), Автономная республика Крым и город Севастополь, обладающий особым статусом, объявили независимость, провели референдум о статусе Крыма, по итогам которого большинство населения высказалось за присоединение к России. Имея в распоряжении конституционный механизм принятия в состав России новых субъектов, Россия оперативно подписала договоры, приняла конституционные законы. В результате Республика Крым и г. Севастополь стали новыми субъектами Федерации.

Наряду с конструктивными характеристиками, российский федерализм обладает особыми чертами, вытекающими из неравенства правового статуса и экономического положения регионов, которые несут риск дестабилизации отношений между центром и субъектами Федерации. Несмотря на положение о равноправии субъектов, конституция определяет российские республики как «государства», устанавливающие свой статус на основе республиканских конституций, а статус остальных субъектов Федерации устанавливается уставами (п. 2 ст. 5). Еще один признак неравноправия республик и других субъектов Федерации – предоставление федеральной Конституцией первым исключительного права устанавливать собственные государственные языки (п. 2, ст. 68). Разнородность субъектов Федерации по государственно-правовой природе может стать серьезнейшим фактором дестабилизации России как единого суверенного государства.

Также проблемой является наличие сложносоставных («матрешечных») субъектов Федерации, когда одни субъекты (прежде всего, национальные округа) территориально входят в состав других (прежде всего, краев), однако при этом конституируются как самостоятельные субъекты Федерации. Например, это касается отношений Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Доля коренного населения в них значительно уступает другим этносам. Данное конституционно-правовое явление является уникальной чертой России. Подобный феномен отношений целого и его частей мировой практике неизвестен. Еще одна проблема – институт двусторонних договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти федерального центра и субъектов Федерации. Изначально эти договоры мыслились как средство противодействия проявлениям сепаратистских тенденций, прежде всего в национальных республиках. На практике, однако, договоры с различными субъектами Федерации зачастую противоречили друг другу, углубляя асимметрию правового статуса российских регионов.

Центр реализовал ряд мер правового характера, направленных на нейтрализацию возможных негативных следствий сохраняющейся асимметрии. Прежде всего потребности управления страной обусловили восстановление отношений субординации между Федерацией и ее субъектами по предметам ведения Федерации. Исходя из этого, в развитие конституционного принципа единства государственной власти в России 6 октября 1999 г. президент РФ подписал федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Последовали нововведения, служившие правовыми гарантиями единства федеративного государства: закрепление принципов разделения властей, «сдержек и противовесов» в системе региональной власти; повышение самостоятельности и контрольных функций региональных органов власти; запрет избираться на пост высшего должностного лица субъекта Федерации свыше двух сроков полномочий; выработка процедур по реализации права Президента России приостанавливать действие актов региональной исполнительной власти; наделение Президента России правом давать представление легислатуре региона о приведении Конституции (Устава) субъекта Федерации в соответствие с Конституцией России; воссоздание единства структуры органов власти федерального и регионального уровней. В дальнейшем в ходе реформы федеративного устройства, проводившейся В. В. Путиным, был создан механизм санкций за несоблюдение федерального законодательства региональными органами власти.

Закрепление законом полномочий Президента России вытекало из Конституции России. Президент может приостанавливать действие актов органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции России, федеральным законам и международным обязательствам страны. Постановлением Конституционного суда России от 27 января 1999 г. подтверждено право главы государства издавать указы об организации и деятельности органов государственной власти на всей территории России, в том числе указы об изменениях в системе этих органов.

В целях образования единого правового пространства страны в 2000 г. создан новый административный уровень управления между федеральным центром и регионами – федеральные округа, аппараты которых возглавили полномочные представители Президента России. Перед ними ставилась задача помочь привести в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством всех конституций, уставов и законодательств субъектов Федерации, что было выполнено за три года.

Для оптимизации роли руководителей регионов в формировании и реализации федеральной политики проведена реформа Совета Федерации Федерального собрания России. Ранее членами Совета Федерации по должности становились руководители законодательного и исполнительного органов власти субъекта России. Теперь ими становились представители региональных органов законодательной и исполнительной власти, утвержденные законодательным органом власти субъекта Федерации.

Началось сокращение числа субъектов России. Автономные округа РСФСР, которые в СССР территориально входили в состав областей и краев, после распада СССР стали самостоятельными субъектами России с собственными органами власти и налогово-бюджетной системой. На протяжении 1990-х гг. происходили конфликты таких округов с другими субъектами, гасить которые удавалось лишь при посредничестве Президента России, Государственной думы и Совета Федерации. Поэтому решили проводить укрупнение субъектов. В Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе были проведены референдумы об объединении этих двух субъектов в единый субъект Федерации с названием Пермский край. 25 марта 2004 г. принят федеральный конституционный закон «Об образовании в Российской Федерации нового субъекта – Пермского края», вступивший в силу с 1 декабря 2005 г. Впоследствии референдумы об объединении субъектов России состоялись сначала в Таймырском, Эвенкийском автономных округах и Красноярском крае. Затем в Корякском автономном округе и Камчатской области, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе и Иркутской области, Агинском Бурятском автономном округе и Читинской области.

Однако в некоторых регионах, где автономные округа самодостаточны в финансовой отношении и, более того, обеспечивают бюджетное наполнение области, в которую они входят (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа в Тюменской области), не так просто решить проблему эффективности государственного управления путем укрупнения субъектов Федерации. И деление на трех субъектов сохраняется.

По-прежнему нерешенной остается проблема неравенства статуса субъектов Федерации – российских республик и других типов субъектов. Вариантами решения могут быть:

– добровольная, на основе согласия населения в ходе референдумов, интеграция республик в укрупненные субъекты России;

– повышение статусов краев, областей, городов федерального значения и автономий до статусов республик, создание соответствующих атрибутов данного типа субъекта России – своя конституция, установление государственных языков общения и т. д.;

– деполитизация полномочий республик, автономных округов, связанных со статусом титульных народов.

Большинство экспертов осознает трудность решения данной проб­лемы; по общему мнению, ее поспешное решение нежелательно, может иметь непредсказуемые последствия.

Сложные проблемы сохраняются в сфере бюджетных отношений; требуется серьезное совершенствование системы бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм представляет отношения между федеральными, региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации в целях обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований.

Целью бюджетного федерализма является обеспечение прав граждан и их территориальных общностей на получение определенного объема благ и услуг, соответствующих их запросам в отношении качества и формы, на основе конкуренции между региональными органами власти на рынке публичных услуг и функционирования общенациональных стандартов в каждой сфере. В 1991–1993 гг. в условиях децентрализации бюджетной системы распределение финансовой помощи проводилось согласно двусторонним договоренностям федерального центра с региональными властными элитами с применением дифференцированных нормативов отчислений от основных федеральных налогов и прямого согласования дотаций из федерального бюджета.

Предоставление финансовой помощи регионам не основывалось на каких-либо формализованных критериях, являлось предметом «торга» между федеральными и региональными властями. Выбор регионов, которым оказывалась финансовая помощь, был субъективным; решения о ее предоставлении носили произвольный характер. Межбюджетные отношения находились за рамками законодательного регулирования и осуществлялись под воздействием политической конъюнктуры, в контексте конфликтного или компромиссного взаимодействия центра и регионов. Итогом подобного субъективного подхода к распределению дотаций стало углубление неравенства между регионами.

Благодаря политике федерального центра по регулированию бюджетных отношений с регионами России в 1990-е гг. были достигнуты некоторые позитивные результаты, хотя реформа не коснулась ряда республик. Последовательного реформирования бюджетных отношений по линии центр – регионы не произошло. Ежегодные корректировки в сфере бюджетных отношений между федеральным центром и регионами, предназначенные для осуществления перехода от двустороннего согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, вносились непоследовательно и являлись незначительными. Реформа межбюджетных отношений не затронула органы местного самоуправления. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с местными бюджетами по собственному усмотрению. Незавершенность процесса преобразований выступила одним из факторов обострения кризиса бюджетных отношений между центром и регионами по поводу региональных финансов в 1996–1998 гг.

Этот кризис характеризовался неденежным исполнением бюджетов (исполнение в товарной, денежно-суррогатной, а также зачетной форме по доходам и/или расходам) разных уровней, задержками в выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, резким ростом долгов региональных и местных бюджетов. Поэтому был инициирован очередной этап реформирования межбюджетных отношений. Стали использовать новую, значительно более объективную и прозрачную методику распределения средств. Это «ослабило» влияние субъективного фактора на распределение финансовой помощи центра, поскольку исключались дублирующие направления ее оказания. Удалось включить в общий объем трансфертов средства на «северный завоз», а также на частичную целевую помощь субъектам Федерации для обеспечения ими выплат государственных пособий гражданам, имеющим детей.

В этот период приняты и вступили в действие Бюджетный кодекс и часть первая Налогового кодекса РФ, проведена инвентаризация расходных полномочий властей разных уровней, федеральных мандатов, разработаны и предложены субъектам Федерации методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений.

Итоги проведенных реформ противоречивы. Максимальная прозрачность в данной сфере, а с другой стороны, концентрация полномочий по принятию экономических решений в центре. Передача ответственности за социальную сферу на региональный уровень, но еще большая централизация налоговой системы в стране. Потеряны выгоды, которые несла бы децентрализованная бюджетно-налоговая система. Чтобы снять возникавшие трения, Федеральное собрание приняло ряд законов. С 1 января 2005 г. вступила в силу новая редакция закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», согласно которой автономные округа лишились большинства полномочий по предметам совместного ведения Федерации и регионов. В результате произошла довольно заметная оптимизация финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней, что свидетельствует о постепенном переходе к отвечающей общепризнанным требованиям и принципам системе финансовой помощи регионам.

Дальнейшее развитие показало, что Россия как федеративное государство обладает значительными возможностями для своего дальнейшего движения вперед. В состав Российской Федерации на конец 2014 г. в соответствии со ст. 65 Конституции России входили 85 субъектов Федерации: 22 республики, 46 областей, 9 краев, 4 автономных округа, 3 города федерального значения и 1 автономная область. Обладая уникальными природными ресурсами, сохраняя вековые традиции совместного проживания народов, укрепляя сотрудничество регионов, оптимизируя систему государственного управления, местного управления и самоуправления, Россия может и должна вый­ти на новое качество федерализма, а вместе с ним, качество жизни населения, занять достойное место в мировом сообществе XXI в.