1.4. Современные проблемы конституционного процесса России

Конституция России при всех ее противоречиях сыграла значительную роль в стабилизации политической ситуации. Также велико ее значение как первого российского основного закона «прямого действия». Как и любой другой современный документ конституционного права, российская конституция имеет и свои достоинства, и определенные недостатки. К первым можно отнести значительное внимание к закреплению прав и свобод человека и гражданина, фиксацию основных принципов конституционного строя и республиканской формы правления, формирование устойчивой правовой основы российского федерализма в сложной многосоставной административно-территориальной системе государственного управления, обеспечение гарантий местного самоуправления, современной судебной системы и т. д.

Недостатки конституции: декларативность обеспечения принципа разделения властей, слабый, по сравнению с правительством, парламент (недостаточные контрольные полномочия и малое влияние на формирование кабинета министров), сложный и противоречивый механизм функционирования Федерации (конституционно-договорной). Формальным является институт гарантий местного самоуправления (местное самоуправление не входит в систему государственной власти, но при этом имеет достаточно широкие полномочия по организации местной жизни и слабые финансовые гарантии для осуществления этих полномочий). Главная особенность Конституции России – значительный объем президентских полномочий (в том числе «скрытых», возникающих в силу неопределенности формулировок полномочий ст. 80), позволяющий главе государства в определяющей степени влиять на работу исполнительной власти, контролировать парламент, определять кадровую политику в губернаторском корпусе страны.

Кроме собственно конституционных институтов государственной власти, в течение последних десятилетий в стране возникли так называемые «надконституционные» институты. Большинство из них изначально планировалось как «технические», обеспечивающие эффективное функционирование конституционных институтов. Но со временем одни из них приобрели серьезное самостоятельное значение (Государственный совет, Общественная палата, Совет законодателей и др.); другие, сыграв свою временную роль, его утратили (Совет по приоритетным национальным проектам). Взаимодействие конституционных и надконституционных институтов в современной России составляет специфику властного процесса, играет значительную роль в системе подготовки и принятия политических решений.

Одним из важнейших вопросов является вопрос поправок в текст Конституции России. Для значительной части политиков современной России этот вопрос представляется удобным средством позиционирования собственной политической стратегии. Поэтому сами возможности дальнейшей эволюции основного закона должны рассматриваться комплексно, с учетом изменений, происходящих в социальной и экономической жизни российского общества, его социально-психологического состояния. Так задается определенный контекст ситуации, связанный с возможностями тех или иных политических сил представлять собственные конституционные проекты и продвигать их как некоторый ресурс борьбы и одновременно собственную стратегию развития российской государственности. Изменения, даже весьма желательные, некоторых положений Конституции, могут спровоцировать предъявление некоторыми политическими силами требований о радикальном пересмотре основ конституционного строя, ревизии сложившейся системы государственной власти. Среди правоведов-конституционалистов, которые выступают с различных позиций в отношении ревизии конституционного текста, есть, как их определяют в политической публицистике, «идеалисты-романтики», «прагматики» и «конституционные циники».

«Идеалисты-романтики» считают, что в российской конституции никакие изменения не нужны. Председатель сенатского комитета по конституционному законодательству Ю. А. Шарандин убежден, что «Конституция 1993 года – документ, во-первых, стабильный, во-вторых, очень гибкий, который позволяет находить развязки в любых самых спорных ситуациях. Поэтому острой необходимости что бы то ни было изменять нет». «Идеалисты-романтики» призывают дать политической системе возможность развиваться в тех институциональных рамках, которые зафиксированы конституцией. Их аргументация того, что некоторые недостатки российской демократии вполне приемлемы, обычно связана с малым ее «возрастом», необходимостью становления полноценного правового государства и сильного гражданского общества, «подлинного» разделения властей и ответственного представительного правления.

«Прагматики», в отличие от «романтиков», не находят ценности в неизменности конституции, у которой, как они считают, много недостатков и очевиден разрыв с правовой и политической практикой. К «конституционным циникам» можно отнести тех, кто видит в самой возможности правки конституции большие политические перспективы для себя и своих политических стратегий. Их подход – использовать максимум от самого процесса правки конституции для продвижения собственных политических программ.

Период 20-летнего конституционного процесса в России в плане характеристики изменений в ст. 65 и поправок в конституцию прошел нескольких этапов. В 1993–1996 гг. поправки в текст основного закона не вносились (были только изменения в статье 65 в названиях республик). В 1996–2001 гг. Указами Президента России были изменены наименования отдельных субъектов Российской Федерации. Потом началась подготовка к объединению субъектов Федерации, в связи с чем принимались федеральные конституционные законы, образовывались объединенные субъекты, изменялась ст. 65 (2004–2007). На следующем этапе готовились уже поправки в конституцию. В 2009 гг. увеличивались сроки полномочий главы государства – президента (до 6 лет) и депутатов Государственной Думы (до 5 лет). Тогда же в Конституцию России было внесено требование ежегодного отчета правительства перед Государственной Думой. В 2013 г. инициированы и приняты поправки, связанные с объединением Верховного и Высшего арбитражного судов России, порядком назначения прокуроров субъектов Российской Федерации. Одна из острых проблем конституционного процесса – отсутствие федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании», который закрепил бы правовой режим разработки и принятия нового текста Конституции России или пересмотра положений глав 1, 2, 9.

На встрече с заведующими кафедрами конституционного права, конституционно-правовых дисциплин 7 ноября 2013 г. в Ново-Огареве Президент России В. В. Путин высказал важный тезис относительно Конституции России: «Очень бы хотелось надеяться, что наш Основной закон, наша Конституция будет актуальной не только на время принятия и не только через 20 лет, но и на более длительную перспективу».

Конституционный процесс и успешное применение норм Консти­туции России, а также правки в нее во многом зависят от правосознания россиян, преодоления правового нигилизма. Президент России на вышеназванной встрече отметил: «…Очень хотелось бы, чтобы основные положения Конституции внедрялись в общественное сознание и воспринимались обществом как важнейший элемент стабильного развития нашего государства… Я вчера подписал законопроект и внес его в Государственную Думу – о более широком использовании таких символов, как государственный флаг, гимн. Исхожу из того, что более широкое его применение, во всяком случае, в учебных заведениях, будет способствовать воспитанию патриотизма, особенно у молодого поколения, будет обращать наших граждан при прослушивании гимна, при поднятии государственного флага не только к самим символам, но и к патриотическим чувствам».

Российская власть должна учитывать социальный контекст, политические настроения в обществе, которые серьезно влияют на восприятие государственных институтов гражданами. Среди важных факторов, влияющих на конституционный процесс, с одной стороны, стремление руководства сохранять конституционную стабильность (декларации Президента России В. В. Путина и Председателя правительства России Д. А. Медведева, многих других российских государственных деятелей), формирование основ «конституционного патриотизма» (создание Музея Конституции России, проведение уроков Конституции в школе, научные и пропагандистские мероприятия, посвященные 20-летию Конституции России, 20-летию Конституционного Суда России, популяризация государственных символов и др.), а с другой стороны, усиливающиеся требования общественности и граждан последовательного исполнения норм конституции, например, в отношении правосудия, нарастание в обществе недовольства слабыми гарантиями прав и свобод граждан.

В то же время приходится констатировать, что поправки не осознаются большинством граждан как значимые, затрагивающие интересы широких слоев общества. Исключение составил такой яркий момент в конституционном процессе, как позитивный отклик большинства граждан России на события на Украине, когда политический процесс привел в 2014 г. к референдуму в Крыму. Крымчане проголосовали за вхождение в состав России. Были приняты федеральные конституционные законы о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе новых субъектов Федерации – г. Севастополя и Республики Крым. Имевшийся на том момент конституционный опыт объединения субъектов Федерации и образования на его основе новых субъектов, наличие соответствующих конституционных законов помогли оперативно решить этот вопрос.

Перспективы политического и социально-экономического развития России во многом зависят от того, удастся ли действующей российской власти и обществу сохранить стабильность и преемственность Конституции и в то же время способствовать политической модернизации. Поспешный пересмотр положений 1, 2, 9 Конституции России может спровоцировать серьезные социальные потрясения, вызвать мощные конфликты элит, привести к пересмотру «правил игры», нарушению тех правовых рамок политического процесса, которые до сих пор обеспечивали управляемость политической системы. В целом вероятность такого сценария исключить, к сожалению, нельзя, но нужно предусмотреть меры во избежание подобного развития событий. В 2014 г. Россия столкнулась с санкциями со стороны ряда стран Запада и США в связи с событиями на Украине. Начали усиливаться настроения пересмотра части четвертой ст. 15 Конституции России, регулирующей соотношение норм национального законодательства и международного права.

При анализе конституционного процесса необходимо учитывать и то, что текст Конституции России менялся не только поправками законодателей, но и благодаря непосредственно работе Конституционного Суда России («живая конституция»). Предстоят еще серьезные исследования, обобщающие современную практику российского конституционализма, определения направлений дальнейшего конституционного развития России. Опыт «живой конституции» позволяет надеяться на эволюционный путь социально-политического развития, формирование «конституционных обычаев» и традиций (тех норм и правил, которые становятся неписанными обычаями применения конституционных положений), сохранение основ конституционного строя, обеспечение гарантий их воспроизводства на новом историческом этапе, развитие правовой и политической культуры общества, уважение конституции и признание ее высокой роли в политической системе.

В связи с этим важно понять, насколько сложившаяся в нашей стране политическая система адекватна стоящим перед Россией вызовам в краткосрочной, средней и долгосрочной перспективе, а это реализуется через развитие государственных институтов, о чем речь пойдет далее.